Ich bin es nur – die E-Government-Agentur!

Ich wache auf. Es ist noch dunkel. Ich greife zur Seite, ertaste mein Smartphone, drücke auf das seitliche Knöpfchen: 4.17 Uhr. Was hat mich geweckt? Gab es ein Geräusch? Dann plötzlich höre ich in meinem Kopf: „Hallo, ich bin´s nur!“ Da ist sie wieder, sie lässt mich nicht mehr los und mitten in der Nacht frage ich mich erneut: „Wie wollen die das bloß machen mit dieser neuen E-Government-Agentur?“

Seit der Veröffentlichung des Koalitionsvertrages von CDU/CSU und SPD treibt mich diese Frage um. Wieder und wieder lese ich die drei Sätze dazu im Koalitionsvertrag:

„Wir errichten eine E-Government-Agentur, die gemeinsam schneller als bisher für alle föderalen Ebenen Standards sowie Pilotlösungen entwickelt. Die Initiative Förderale IT-Kooperationen (FITKO) kann damit verbunden werden. Mit der Agentur wollen wir einen Think Tank einrichten, regionale Open Government Labore ermöglichen und einen Incubator/Accelerator für innovative E-Government-Lösungen ansiedeln.“

Langsam wiederhole ich die Wörter in meinem Kopf: Agentur, föderale Ebenen, Standards, Pilotlösungen, FITKO, Think Tank, regional, Open Government, Labor, Incubator, Accelerator, innovativ. Kurz muss ich an die „E-Government-Trendmaschine“ von Fraunhofer Fokus denken. Ich spüre eine gewisse Besessenheit von diesen drei Sätzen.

Vorbild Dänemark?

Neue innovative Organisationsformen im E-Government sind bekannt. Vor ungefähr eineinhalb Jahren habe ich mich selbst für eine Studie zusammen mit der Prognos AG intensiver damit beschäftigt. Es gibt mittlerweile eine Reihe internationaler Beispiele.

Dänemark hat eine Digitalisierungsagentur. Könnte sie das Vorbild für die „E-Government-Agentur“ sein? Bundes-CIO Klaus Vitt und der (ehem.) Chef der dänischen Digitalisierungsagentur, Lars-Frelle Petersen (@LarsFrelle), haben ein gutes Verhältnis und haben sich in den letzten zwei Jahren mehrfach persönlich ausgetauscht. Vitt bezeichnete das Vorgehen in Dänemark hin und wieder für durchaus vorbildhaft für Deutschland. Es gibt aber durchaus Gründe, die eher dagegensprechen, dass eine deutsche E-Government-Agentur nach dänischen Vorbild aufgebaut werden kann:

Bei der dänischen Agentur arbeiten Bund und Kommunen zusammen – starke Bundesländer kennt Dänemark nicht: Die dänische Digitalisierungsagentur ist „Wächter“ über die dänischen Digitalisierungsagenden. Die Agentur ist an das dänische Finanzministerium angebunden und kann finanzielle Anreize bieten und sicherstellen, dass die anderen Verwaltungen sich an die Vorgaben der Agenda halten. Die dänischen Kommunen sind in den Strategieprozess eingebunden und werden von ihr finanziell bei der Umsetzung von E-Government unterstützt.
Für föderales E-Government ist in Deutschland der IT-Planungsrat zuständig. Er soll vor allem übergreifende föderale Standards definieren, was die E-Government-Agentur scheinbar auch übernehmen soll (siehe oben). Großes Manko seit Beginn: Die Kommunen sind im IT-Planungsrat nicht stimmberechtigt eingebunden, die kommunalen Spitzenverbände haben nur beratende Funktion. Mit der Initiative FITKO (Föderale IT-Kooperationen) hat der IT-Planungsrat gerade eine neue E-Government-Anstalt in Frankfurt gegründet um seine Schlagkraft zu erhöhen. Eine Digitalisierungsagentur nach dänischem Vorbild, eingerichtet auf der Bundesebene, würde mit dem IT-Planungsrat und FITKO direkt kollidieren – bzw. sogar den IT-Planungsrat entmachten. Lange Diskussionen vorprogrammiert!
Finanzen: Das Digitalisierungsbudget für die Umsetzung von flächendeckenden E-Government-Lösungen, vor allem in Kommunen, soll von Bund und Ländern getragen werden. Der Bund hat sich hier bereits auf 500 Millionen Euro (im Koalitionsvertrag) verständig und erwartet laut Bundes-CIO Vitt von den Ländern nun zusätzlich 1,5 Milliarden Euro. Da dieses Geld föderal zusammengelegt wird, kann es nicht an eine vom Bund getragenen E-Government-Agentur angebunden werden. Zudem darf der Bund laut Grundgesetz den Kommunen nicht direkt Gelder für bestimmte Zwecke überweisen, sondern muss den Umweg über die Länder wählen. Direkte finanzielle Anreize für Kommunen, wie bei der dänischen Digitalisierungsagentur, sind in Deutschland daher ausgeschlossen. Dieser Logik folgend, muss das föderale Digitalisierungsbudget beim IT-Planungsrat / FITKO angebunden werden. Daraus ergibt sich wiederum die Frage, über welches Budget die E-Government-Agentur verfügen soll?

Aus all diesen Gründen wage ich ein daher Zwischenfazit: Eine E-Government-Agentur nach dänischem Vorbild eignet sich für Deutschland nicht. An zu vielen Punkten steht eine zentrale Digitalisierungsagentur wie in Dänemark mit den deutschen föderalen Strukturen in Konflikt. Zudem gibt es mit dem IT-Planungsrat und der neuen FITKO-Anstalt bereits ein Gremium, dass für viele Aufgaben der dänischen Digitalisierungsagentur bereits zuständig ist (wenn auch nicht sehr erfolgreich in der Vergangenheit).

Also doch eher ein Digital Service Team?

Es gibt aber noch eine Reihe weiterer internationaler Beispiele, z.B. so genannte Digital Service Teams, wie der Government Digital Service (GDS) in Großbritannien oder 18F in den USA. Anders als bei der dänischen Digitalisierungsagentur, rekrutieren die Digital Service Teams ihr Personal aus der Verwaltung und aus IT-Unternehmen. Dies stärkt ihr technologisches Know-How und ihre innovativen Arbeitsweisen. Der britische GDS soll die staatliche Digitalisierungsstrategie umsetzen und vor allem den „Digital by Default“-Standard verankern. Er hat über 500 Mitarbeitende, ist mit einem starken politischen Mandat ausgestattet und zentralstaatlich organisiert. Damit geht der GDS mehr in Richtung der dänischen Digitalisierungsagentur, womit wieder alle oben aufgeführten Argumente eher gegen eine Eignung in Deutschland sprechen.

18F aus den USA ist hingegen eine nur lose an die politische Führung angebundene Unterstützungseinheit für Beratung, Entwicklung und Einführung digitaler Verwaltungslösungen. Mit rund 200 Mitarbeitenden arbeitet sie nach Startup-Prinzipien. 18F ist auf die amerikanische Bundesebene beschränkt, es fehlt eine föderale Ausprägung. Das Team ist eigenfinanziert, bietet seine stark umsetzungsorientierten Leistungen anderen Bundesbehörden gegen Honorar an.

Ein interessantes Beispiel kommt aus Schweden: Das dortige eGov Lab ist anders als die bislang vorgestellten Beispiele nicht direkt an die Verwaltung angedockt, sondern Teil des Centre for Excellence im Department of Computer & Systems Science der Universität Stockholm. Es setzt auf eine institutionalisierte Kollaboration unterschiedlicher Akteure aus Verwaltungen, Unternehmen, Forschungseinrichtungen und Startups und holt ständig Feedback von Bürgern ein. Es ist nicht nur Think Tank, sondern auch Experimentierraum und Inkubator, indem es konkrete Lösungen als Prototypen entwickelt. Das eGov Lab ist unabhängig genug, um eine unkomplizierte Zusammenarbeit von ebenenübergreifender Verwaltung, Forschung, Wirtschaft und BürgerInnen zu ermöglichen und auf diese Weise moderne E-Government-Prototypen zu erstellen. Jedoch ist diese weitreichende Unabhängigkeit bezogen auf die deutschen Anforderungen auch eine Schwäche, wenn es z.B. um die verbindliche Umsetzung der Prototypen im föderalen Staat geht.

Modell Normenkontrollrat?

Föderalstaatlich orientiert, politisch zumindest soweit unabhängig, dass viele Akteure (Länder, Kommunen, Wirtschaft, Forschung, NGOs, Bürger, etc.) mit der Agentur zusammenarbeiten können, aber doch mit so viel politischer Durchschlagskraft und Legitimität ausgestattet, dass ihre Empfehlungen, Prototypen, Services und Standards Eingang in die föderale Umsetzung finden können. Das sind die Rahmenbedingungen, denen sich eine deutsche E-Government-Agentur stellen muss. Neben den internationalen Beispielen gibt es hierfür auch ein deutsches Best-Practice: Den Nationalen Normenkontrollrat. Dieses Gremium für Bürokratieabbau sitzt im Bundeskanzleramt (wie die neue Digitalisierungsbeauftragte Dorothee Bär!), genießt aber durch das „Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates“ politische Unabhängigkeit. Gemeinsam mit der Bundesregierung, mit interessierten Ländern, zuständigen kommunalen Vollzugsbehörden sowie weiteren Partnern hat der NKR in der Vergangenheit ebenenübergreifende Projekte unter dem Motto „Einfacher zu …“ durchgeführt. Auf diese Weise wurden Vorschläge erarbeitet, wie Verwaltungsabläufe vereinfacht und der Aufwand reduziert werden kann. Projekte waren z.B. Elterngeld, Wohngeld, Studierenden-BAföG und Einreise ausländischer Fach- und Führungskräfte. Durch die (unabhängige aber räumliche) Nähe zur Bundesregierung und seiner Kompetenz, Gesetzentwürfe auf ihre Bürokratiekosten zu überprüfen, kann der NKR die erarbeiteten Vorschläge in den Gesetzgebungsprozess auf Bundesebene einfließen lassen, wenn auch nur als Vorschlag. Seit einigen Jahren arbeitet der NKR auch mit dem IT-Planungsrat in Projekten zusammen und der NKR-Vorsitzende Johannes Ludewig nimmt als Gast an Sitzungen des IT-Planungsrates teil. Der NKR hat sich in den letzten Jahren eine hohe Legitimität erarbeitet. Mit seinen Jahresberichten und seinen in Auftrag gegebenen Gutachten nimmt der NKR auch immer wieder eine kritische Haltung gegenüber der Bundesregierung ein und ist so zu einem wichtigen Promotor staatlicher Reformen geworden.

Ein deutscher Weg

Aus meinen nächtlichen Überlegungen ergeben sich für mich folgende Eckpunkte für eine deutsche E-Government-Agentur:

Unabhängig aber politische legitimiert: Ähnlich dem NKR sollte die E-Government-Agentur unabhängig vom Bundeskanzleramt agieren können. Nur so werden die anderen Bundesressorts und die Bundesländer mit der Agentur zusammenarbeiten. Zudem ist es der Agentur möglich, auch mal kritisch gegenüber der Bundesregierung Stellung zu beziehen. Gleichzeitig muss sie über ein eigenes, politisch starkes Mandat für ihre Aufgabenerfüllung verfügen.
Starke Partnerschaft zum IT-Planungsrat: Meine erste Wahl wäre es gewesen, die E-Government-Agentur direkt an den IT-Planungsrat bzw. FITKO anzugliedern. Da die E-Government-Agentur aber im Bundeskoalitionsvertrag steht, gehe ich davon aus, dass sie auf Bundesebene eingerichtet werden soll. Nun muss sie aber stark mit dem IT-Planungsrat kooperieren. Der IT-Planungsrat ist DAS politisch legitimierte Gremium für die Festlegung gemeinsamer föderaler E-Government-Standards. Die E-Government-Agentur kann in diesem Bereich dem IT-Planungsrat zuarbeiten, darf aber keine konkurrierende Stellung einnehmen.
E-Government-Agentur braucht starke Führungspersönlichkeit(en): Unzweifelhaft ist die hohe Legitimität des NKR mit seinen Vorsitzenden Johannes Ludewig verbunden. Als ehemaliger Staatssekretär und Bahnchef brachte er eine hohe persönliche Integrität und die Sicht der Wirtschaft und der Verwaltung in den NKR ein. E-Government in Deutschland scheitert an den politischen Rahmenbedingungen, nicht an den technologischen. Erfahrung mit den politischen, administrativen und föderalen Gepflogenheiten ist strategisch unabdingbar, schließlich muss der Chef der E-Gov-Agentur direkt mit Ministern und Ministerpräsidenten sprechen und sie auch überzeugen. Auch sollte die Person mit dem internationalen Parkett vertraut sein und die E-Government-Agentur international vernetzen. Zudem ist IT-Know-How und zumindest eine Neugier und Offenheit gegenüber innovativen Arbeitsmethoden der Wirtschaft oder Startup-Branche auch notwendig.
Anreiz über ein vernünftiges Budget: Ein wichtiger Anreiz zur Zusammenarbeit mit der E-Government-Agentur ist ihre finanzielle Unterstützung für Projekte. Nur wenn die E-Gov-Agentur eigene Mittel zur Verfügung hat, mit den sie föderale Digitalisierungsprojekte unterstützen kann, sind die Länder bzw. der IT-Planungsrat auch bereit, ihr Projekte zu überstellen. Die E-Gov-Agentur kann dann, gemeinsam mit Ländern, Kommunen, Wirtschaft/ Startups, NGOs, der Wissenschaft und den Bürgern Prototypen für E-Services entwickeln und sie dem IT-Planungsrat überlassen, der dann durch seine Befugnis zur Standardsetzung und mit dem Digitalisierungsbudget die Umsetzung in der Fläche übernimmt.
Anreiz über Gesetzesänderungen: Ein weiterer wichtiger Anreiz zur Zusammenarbeit mit der E-Gov-Agentur ist die glaubwürdige Fähigkeit Gesetzesänderungen auf Bundesebene anzustoßen. In der Erarbeitung der Prototypen wird die E-Gov-Agentur immer wieder auf gesetzliche Hindernisse stoßen, die Änderungen erfordern. Die Agentur muss diese notwendigen Änderungen, z.B. über das Bundeskanzleramt, in den legislativen Prozess einbringen können.
Ebenenübergreifende Vernetzung: Die E-Government-Agentur muss sich stark allen staatlichen Ebenen vernetzen. Wie auch Ines Mergel (@InesMergel) in ihrem Blogpost schreibt: „In einer dezentralisierten Bürokratie wie in Deutschland stellt sich die dringende Frage, ob wirklich für jede Verwaltungsebene das Rad neu erfunden werden muss oder ob einmal gestaltete Verwaltungssysteme auf anderen Ebenen repliziert werden können. Dadurch können Kosten gespart werden und für die Bürger sehen die Interaktionen mit der öffentlichen Verwaltung dann überall gleich aus, was die Nutzerfreundlichkeit erhöht.“ Dafür muss die Agentur direkt mit Kommunen (nicht nur mit den kommunalen Spitzenverbänden), den Ländern aber auch den Sozialversicherungsträgern, etc. zusammenarbeiten. Nur so können gute dezentrale Lösungen Eingang in eine flächendeckende Verbreitung finden.
Fachlich exzellente und interdisziplinär aufgestellte personelle Ausstattung: Anders als in den internationalen Beispielen, muss die E-Government-Agentur keinen vollständigen operativen Unterbau haben, es bedarf also nicht hunderten von Stellen. Hier bin ich anderer Meinung als Ines Mergel in ihrem Blogpost schreibt: Ihre Stärken liegen in der breit aufgestellten Kooperation mit anderen Akteuren zur Erstellung der Prototypen, etc. Dennoch muss die Agentur steuern, beaufsichtigen, anstoßen und beraten können. Dafür braucht es ein exzellentes, interdisziplinäres Team aus IT- und Daten-Spezialisten, (Web-) Designern, aber auch Verwaltungsexperten und Kommunikations- und Marketing-Manager. Dies stellt auch Arthur Mickoleit von Gartner, in seinem Text zur E-Government-Agentur schön dar.
Open Government raus: Ich könnte besser schlafen, wenn das Thema Open Government und die regionalen Open Government Labore aus dem Themenkatalog der E-Government-Agentur rausgestrichen würden. Sicherlich gibt es Überschneidungen, aber Open Government ist dennoch ein eigenes Politikfeld, das die thematische Breite der E-Government-Agentur überdehnen würde.
Anderer Name: Der Bezug auf E-Government wirkt im Zusammenhang mit den Anforderungen an eine digitale Verwaltung anachronistisch. Auch hier Arthur Mickoleit: „Because “e-government” around the world has too often meant doing what government used to do, just electronically. Which is very different from using digital change to actually transform the experience of citizens when they have to interact with public authorities.“ Der Name Digitalisierungsagentur ist dank Sigmar Gabriels Wirtschaftsministerium bereits vergriffen, führt aber auch vom Thema Verwaltung weg.

Eine unbedacht aus dem Boden gestampfte E-Government-Agentur kann sich schnell im Zuständigkeitsgeflecht unseres Föderalstaates verfangen. Dann wären die positiven Effekte vertan. Aber die Punkte oben zeigen, dass eine solche Agentur durchaus Beschleuniger und wichtiger Akteur bei der Digitalisierung der Verwaltung werden kann. Das wünsche ich mir, auch ganz persönlich, damit es nachts nicht mehr in meinem Kopf spukt mit: „Hallo, ich bin’s nur, die E-Government-Agentur!“

Carsten Köppl, Gründer und Geschäftsführer der Beratungsagentur Next:Public
carsten.koeppl@nextpublic.de